【镜鉴】石油行业混合所有制的西方启示录

来源:互联网新闻 编辑:余姚网 时间:2017/11/22 17:02:57

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文/中国石油石化

2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),确定了全面深化改革的新举措,对坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系等方面做出了一系列重要部署。《决定》在重申大型石油央企战略性产业地位的同时,对石油行业的市场化改革和发展混合所有制经济问题也都做出了宏观性的规划。2014年“两会”上,国务院总理李克强在政府工作报告中明确表示,要在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出一批投资项目。

非公有制经济,作为我国现阶段除公有制经济形式以外的所有经济结构形式,已经成为了我国社会主义市场经济的重要组成部分。非公有制经济主要包括个体经济、私营经济、外资经济等。新中国成立以来,非公有制经济在我国石油行业中受到多种因素制约,发展缓慢。但随着我国改革开放步伐的加快,根据媒体报道在2011年时我国石油和化学工业中非公经济总产值达5.12万亿元,同比增长35.8%,已占全行业产值比重的50%以上。不过具体到行业内部,非公有制经济在石油行业内发展仍相对较慢,上游产业仍以国有企业为主导,只是下游产业的经济主体相对更加丰富。眼下,伴随着三中全会《决定》各项改革规划的陆续铺开,非公有制经济在石油行业的发展未来可期。巴西、英国、俄罗斯石油产业发展的经验,可为我国石油行业提供参考。

拥抱多元

巴西巴伊亚州首府萨尔瓦多附近1939年打出了第一口油井,从而标志着真正意义上的现代巴西石油工业的诞生。但是,长期以来由于资金、技术等方面的原因,巴西石油工业进展十分缓慢,国内石油消费基本上依赖进口,导致上世纪六七十年代的巴西经济两度因石油危机而遭遇重创。沉重的现实,迫使巴西加大了发展本国石油工业的力度。

1953年成立的巴西国家石油公司(Petrobras)一直是巴西开放本国石油资源的主力军和绝对垄断者。但这也造成巴西石油工业长期以来投资不足,缺乏活力,以至于守着油田进口油。此外,缺乏竞争的环境造成了巴西国家石油公司严重与市场脱节,内部管理混乱。因此,打破绝对意义上的垄断,积极引入非公有制资本,盘活市场活力就成为了巴西国内的共识。

巴西1998年1月根据新的石油法成立国家石油署(ANP),开始推行石油产业改革,其中最为关键的就是非公有制资本开放石油领域。根据新的巴西石油法,目前巴西的石油工业实现了政企分开,石油天然气领域对民营资本和外资全面开放,只要符合相应的准入标准,都可以通过参加公开的招投标或者直接向国家石油署申请获得石油勘探开发、炼油、运输以及下游业务等的许可。同时,巴西国家石油署要求巴西国家石油公司公开巴西石油领域所有的公益性资料,包括地质、地理等数据,并新成立了一个叫“数据银行”的机构。这些资料将对所有感兴趣的投资者开放。

当然,巴西政府对非公有制资本特别是外国资本的开放不是无限度的,基本原则就是“打破垄断,但国家必须保持控股”。一方面,巴西政府为保护巴西国家石油公司的正当利益,对公司已经的商业发现或较大投资的勘探区块,明确由Petrobras继续持有3年的勘探权,不参加公开招标,有发现后可进一步进行开发。另一方面,按照改革的难易缓急分段分步骤启动改革,有些措施也不是一步到位,比如取消巴西国家石油公司对原油和成品油进出口的垄断权利,已经是到2002年1月份了。

改革最终收到成效,现如今十几年过去了,当初因封闭垄断而缺乏活力的巴西石油工业重焕青春。仅仅用了6年时间,巴西国家石油公司就再次将产量翻了一番,与人们当初担心的相反,不但没有衰落,反而迎来了更大的发展。改革在让巴西国家石油公司失去垄断地位的同时,也为公司的发展松了绑,原先需要无条件承担的社会义务减少了很多。总之,改革让巴西国家石油公司更像是一个企业。在2014年的世界财富500强企业排名之中,不仅以28位的排名遥遥领先于巴西其他企业,更是前30名企业中硕果仅存的拉丁美洲企业。

不仅是巴西国家石油公司,整个巴西的石油工业乃至巴西经济都因为这次改革而受益。通过一轮轮的招标活动和石油生产,巴西政府作为石油资源的所有者,通过税收和资源费等享受到了稳定的收益。石油体制改革后,除了企业所得税之类原有的常规收入外,巴西政府在石油方面净增的收益还增加了签字费、矿税、特别参与权、土地使用费四块儿,也是有赖于石油行业的巨大收益,巴西经济才得以依靠强大的能源支持入列金砖国家,也在经济上为巴西成功拿下2014年世界杯和2016年里约奥运会举办权提供了巨大底气。而巴西石油工业对非公资本的成功引入,也对墨西哥、阿根廷等国的改革提供了良好范例,进而带动了整个拉丁美洲国家石油工业体系的变革。

稳定优先

二战后的英国石油工业,继续延续由国家垄断的传统政策。但是随着时代的变迁,1970年至1979年,英国经济的平均增长仅2.2%,而通货膨胀率年均高达12.5%。英国经济的增长乏力和滞胀,甚至被世界经济界称为“英国病”现象。在这样不景气的环境下,英国石油工业活力不足的弊病也越发凸显。面对这种局面,1979年5月,被人称为“铁娘子”的撒切尔夫人带领的保守党击败工党上台执政。在经济领域进行了大刀阔斧的改革,对传统的垄断国有企业“开刀”,而石油工业恰恰是改革的“第一站”。

遵循先易后难的秩序,英国政府开始减持国有企业的股份。英国石油公司由于公司亏损较大,又急需资金,于是被率先出售部分国有股,解决了企业和政府的燃眉之急。尽管不少英国人曾不无失落得称:英国打头的公司中能卖的都卖了。但实际上对作为国家经济命脉的英国石油公司,英国政府远没有一卖了之,而是根据公司的不同业务进行了形式多样的改革,有些效益低的业务板块被直接关闭,而即使是向社会公众发行股票把国企变成公众公司,英国政府对境外投资者也有限制。

不管如何,非公有资本的引入,让英国能源供给等领域均实现了充分竞争,厂商运作成本更加公开透明,管理与研发潜力获得激发,最终让民众在高质、低价的商品消费中获益,也让英国石油公司很快焕发“第二春”。2014年,在《财富》“世界500强”评选中,英国石油公司高居第6位。

值得关注的是,尽管大量引入了非公有制资本,但因为石油工业是和国计民生相关的领域,所以英国还是专门设立了管理机构进行监督。这种管理机构不是传统意义上的行政机构,也不受传统行政体系的约束,主要责任是制定最高限价,规定行业价格上涨不得高于通胀,限制公司的权力滥用,维护公众的利益。此外,对于像英国石油公司这样的上市公司,一方面国家保持一定量的控股权,另一方面是设立金股。持有金股的英国政府可以在重大问题上行使一票否决权,从而贯彻国家意志。

改革阵痛

俄罗斯是众所周知的石油大国。伴随着苏联的解体,围绕着苏联庞大的国有石油工业,俄罗斯针对原先单一的垄断国有经济体制进行了多轮改革,最终取得了一定成果,但在那个特定阶段下的许多历史教训值得铭记。

俄罗斯在对非公有制资本打开大门的同时,客观上造成原有完整稳定的石油工业体系被打破,苏联石油年产量在达到历史高峰5.69亿吨(1988年)后就迅速下滑,在1996-1998年直接降到了3.05亿~3.18亿吨的历史最低水平。而世界第一大石油天然气工业体系也在短时间内被解体为十几家一体化公司,绝大部分国有资产在短短几年内变成了少数大亨的私有资产,霍多尔科夫斯基、阿布拉莫维奇,别列佐夫斯基和古辛斯基等石油寡头陆续“粉墨登场”。直到2000年以后,随着国际市场油价的上涨以及普京上台后制定的一系列“铁腕”政策,俄罗斯石油产量才逐渐恢复。尽管目前俄罗斯石油工业已经逐渐恢复了元气,但这个“U”字形复苏的背后,教训依然沉重。

其一,政治考虑多于经济考虑,不符合经济规律。由于俄罗斯在对非公资本开放石油工业时,出现了不少急功近利的地方,比如强制要求在短时间内把石油工业中的国有经济成分比重下降到多少等等。这种做法其实就是在条件不具备的情况下,匆匆把市场打开,同时也没有去过多研究如何解决之前存在的各种经营管理机制问题。这些因素都导致了俄罗斯在转轨初期发生严重的能源危机。

其二,市场对非公有制经济全面开放后,行业的经济效益没有提高或者变化不明显。因为整个市场活力的提升,决不只是市场主体一变,经营机制一变,经营效果就能立即提高。面对前苏联石油工业在基础设施更新和科技创新投入上的巨大欠账,许多非公资本方面并不愿意“深耕”,而更指望迅速赚钱,所谓“开采-兑现-带走”的模式,与当时改革目的完全背道而驰。

其三,产生的社会问题甚多。石油工业改革造成俄罗斯失业人数增加,职工福利严重缩水,对石油工业的影响除了产能下降外,也在上世纪90年代带来了安全、环保事故高发等新的问题,引发了广大产业工人的极大不满。更重要的是,国家经济出现了“寡头化”倾向。尽管经过政治强人普京的大力整肃,可以石油公司大亨为代表的个别寡头占据绝大多数社会财富并影响国家政策走向的事实,已经成为俄罗斯社会不容回避的顽疾。