明确宪法实施的步骤

来源:互联网新闻 编辑:余姚网 时间:2021/06/14 19:18:22

原标题:明确宪法实施的步骤

刘茂林

宪法实施,是将蕴藏在宪法中的“目的律”转化为现实秩序的过程。现行宪法的“目的律”是以社会主义现代化为路径的实现富强、民主、文明的目标。以此为指引,现行宪法分别在总纲、公民基本权利和义务、国家机构三部分,确证了社会主义现代化建设的基本原则、基本制度和根本路径。改革开放30多年的成果,在很大程度上反证了现行宪法的实施效果。

不过,宪法作为“法”,是通过宪法规范来为宪法主体设定权利和义务,以此规范和调整宪法关系,显然迥异于广泛性的社会主义现代化建设。按照对宪法主体行为引导作用的不同,宪法规范可以分为授权性宪法规范、义务性宪法规范、禁止性宪法规范和确认性宪法规范。除此之外,现行宪法中存在大量政策性和宣示性的条款,它们不具有规范性,而具有纲领性性质。纲领性的宪法条文潜藏着宪法对社会秩序的目的性追求,是理解宪法与社会现实生活关系的基准。一方面这些条文存在于宪法的整体框架之中,需要与宪法规范配合实施,厘清其与政治化实施的重大差异,另一方面,它们作为宪法整体性理解的基础,标示了宪法实施与一般法律实施的区别。

具体而言,现行宪法的实施,主要由以下几个步骤构成:

1.通过宪法组织和配置社会生活

宪法实施的第一步骤是,基于宪法的授权性规范和确认性规范,配置宏观层面的宪法体制和微观层面的公民基本权利体系,由此组织起国家的政治、经济和文化生活。

现行宪法序言,是中国宪法正当性阐述机制,并蕴含着中国宪法的整体品格——“社会主义”,此品格具化为以宪法指导思想、宪法基本原则和宪法目标价值为构成要素的宪法价值体系,其核心诉求在于“富强、民主、文明”的价值图景。

“总纲”部分关于政治、经济、文化等方面的确认性规范是对国家基本政治关系、基本经济关系、基本文化关系的规定,在宏观层面上建构了包括政治体制、经济体制和文化体制在内的宪法体制,构成国家之本,在组织国家政治、经济和文化生活以达致社会秩序的同时,为从整体上保障与此相对应的公民基本政治权利、经济权利和文化权利提供了前提条件,也为当下推进的政治体制改革、经济体制改革和文化体制改革设置了基本框架,明确了改革目标,规定了具体路径。

“国家机构”一章,在总纲确认的人民民主专政政体的基础上,设置了以人民代表大会、国家主席、国务院、中央军事委员会、法院和检察院等国家机构为框架的政权组织形式与由普通地方、民族自治地方和特别行政区组成的国家结构形式,并规定其组成、职权、职权行使程序、国家责任,由此构成国家政治体制,作为政治秩序维系之基本框架,国家权力运行及政治体制改革始终处于宪法框架之下。

“公民基本权利和义务”一章,宣示了公民所享有的广泛权利类型,而且表明了国家通过推动政治、经济和文化体制改革不断促进公民基本权利实现的立场以及社会主义国家公民权利与义务相一致的原则。

2.通过法律体系具体落实宪法

宪法实施的第二步骤是,通过法律体系的形成和执行将宪法予以具体落实。社会生活是一个整体性的系统,宪法集中表达了这一系统的基本理念和整体制度架构,而作为这一系统具体构成部分的各个领域,则由部门法来调整。基于社会系统的整体与部分关系,宪法与部门法之间形成了以宪法为基础规范的规范体系,而部门法之间则基于社会关系的内在统一和彼此差异形成了错落有致的法律之网。宪法在价值上统摄整个法律体系,对于整个法律体系具有辐射和整合的作用。就此而言,依据宪法的法律体系的制定(立法)和执行(守法、执法和司法)过程,就是对宪法蕴藏目的律的具体落实。

2010年中国特色社会主义法律体系正式形成,标志着能够关照社会生活整个领域、且具有自洽逻辑的、以宪法为统帅的部门法体系的确立。但由于社会生活的高度复杂性和我国仍处于社会转型期,这一法律体系只能说是初步建立,仍处于不断完善之中。宪法需要不断对社会生活的发现来为法律体系提供新的素材,同时,更为关键的是要建立立法宪法监督机制,来纠正立法违宪行为,检验立法与社会生活的协调性,消解法律体系内部的自我矛盾。而且,这一立法宪法监督机制的存在,可以有效地避免代议制立法制度所产生的少数精英控制国家立法基本格局的缺陷,更好地保障自由和民主原则的实现。

应该说,作为宪法性法律的《立法法》,已经构建相对完善的立法违宪宪法监督制度,在监督主体、监督对象、监督方式、监督程序和违宪责任等方面已经初具规模。只不过在实践中立法违宪宪法机制尚未启动,尚未有一部具体法律甚至其中一个条款被宣布违宪,这只能说明立法违宪宪法监督机制的虚置。实践中不乏启动机会。在某种意义上,这种状况一方面说明部分机构宪法思维的缺失,另一方面也从制度层面上说明宪法监督制度的被动性,在启动程序上以及该启动而不作为所涉及的责任追究方面,尚存在不足。这应该是立法违宪宪法监督机制未来需要完善的两个方面。

3.针对行为违宪进行宪法监督

宪法实施的第三步骤是,设置违宪行为监督机制。当宪法的禁止性规定得不到遵守,对宪法规定的权利与义务产生了分歧,以及违背宪法的禁止性规定和不履行宪法设定的义务而应承担的宪法责任得不到落实时,就涉及到宪法适用。无论是有意还是无意的,现实中存在着大量游离于成文宪法规范之外的“违宪”行为。此种行为可以包括两种类型:一是宪法主体的行为违宪,一是立法违宪。立法违宪行为已在上文述及。

在宪法主体的行为违宪方面,由于法律体系依据宪法制定,从逻辑上讲,违法行为都违背了宪法,但是违法行为并不一定都是违宪行为,并不一定导致宪法关系的发生,这是因为在违法行为所涉及的法律关系维度,部门法是逻辑自洽的,它本身设置有违法纠正机制,违法行为在部门法框架内就能解决,无须诉诸宪法。正是基于此点,宪法中如公民基本权利之类的宪法规范无须通过司法来适用。

然而,以下几种行为需要宪法的直接适用,可以尝试构建宪法针对违宪行为的监督机制:因人大代表违法而遭罢免的宪法关系;因违法选举而被撤销的宪法关系;因国家机关的违法管理行为造成公民和社会组织财产损失而产生的国家赔偿的宪法关系,这主要是针对在司法和执法过程中主体的违法行为;穷尽法律而无从得到救济,只能诉诸宪法的法律争议,如齐玉玲受教育权受侵犯案、肖像被误作通缉犯所致肖像权受侵犯案等,以此类行为为切入点,可挖掘宪法司法适用的空间;由于部门法自身逻辑所限和调整范围限制,无法为法律体系所容纳的公民基本权利受侵犯情形,如因政策变化过快所导致的各种历史遗留问题,或者有纠纷解决机制仍不能解决,如不服法院最终判决或行政终极裁断的信访行为等。将此类行为纳入宪法救济或宪法行为监督的框架,一方面可防止矛盾溢出,从而有利于社会秩序的维系,另一方面可形成当下付之阙如的违宪行为宪法监督机制,完善多受诟病的信访制度,进而打通信访制度与宪法体制的联系管道,将游离于法治框架和宪法体制之外的信访制度重新“拉回”法定框架,从顶层设计的高度重构信访制度,同时也为我国行为违宪宪法监督制度的构建提供可资利用的本土资源,从而无须另起炉灶或全盘照搬西方模式。

(作者为中国宪法学研究会副会长、中南财经政法大学教授)