社会保障制度的功能和内容

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一）我国传统福利制度的建立和内容
我国的社会福利制度建立于20世纪50年代,1951年8月发布了《关于城市救济福利工作报告》,报告由政府民政部门负责组织实施,保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等.民政部门通过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障.福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类.福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等；福利企业主要是通过为残疾人提供就业机会,解决残疾人的生活保障问题.民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群（占总人口1%不到）.1950年6月颁布的《工会法》、1953年劳动部公布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定,还规定企业应设立食堂、托儿所,所需费用由企业行政或资方负责.1953年5月财政部、人事部发布《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、1954年3月政务院发布了《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、1956年国务院发布《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴的通知》、1957年1月国务院发布了《关于职工生活方面若干问题的指示》,这些法规对国家机关、事业单位职工的冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班交通、职工家属医疗补助、生活必需品供应等问题作了全面的规定.由此,绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供,并且是我国社会福利的主体（占城市居民的95%以上,占总人口的25%以上）.企业职工的福利由劳动部负责和管理,而国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负责.可以看出,我国的社会福利是由民政福利、企业职工福利和国家机关、事业单位职工福利三部分组成.
从20世纪50年代初建立社会福利制度至90年代末期的整个计划经济时期,城镇居民能够享受到的福利待遇在不断增加,从职工的生活困难补助、冬季取暖补贴、探亲补贴、交通补贴、休假疗养,到为职工建立托儿所、幼儿园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、体育场,再到为所有城镇居民提供粮油以及副食品价格补贴,一个企业或者一个单位就是一个无所不管、无所不包的小社会.此外,教育和住房分配也是福利待遇.在教育方面,从小学到高中教育是免费的,高等教育不仅免交学费、住宿费等费用,而且学生还可以享受到能够解决吃饭问题的助学金；在福利分房方面,企业或者单位按照职工的工龄和年龄等条件以及家庭人口数目,为职工分配住房.总之,计划经济时代的50年,我国的社会福利是以职业为依托、以城镇职工为主体、关怀职工生活方方面面、所需经费几乎全部由国家财政提供的福利制度.
我国的福利制度自建立以来,尤其是在建国后的十来年,在解决城乡无家可归、无依无靠、无生活来源的社会成员的生存问题上,作出了有益的贡献.据民政部门的统计,1959年民政部门管理的福利院收养了64454位孤老、27964位孤儿和14627位“三无”精神病患者.[1]在农村,按照1960年4月二届全国人大二次会议通过的《1956-1976年全国农业发展纲要》第30条确立的对农村中的孤老残幼实行“五保”的制度,许多地区建立了养老院,收养农村中的孤寡老人.到1994年,全国已有33584个乡镇统筹供养了273万“五保”人口,农村敬老院约4万所,收养56万老人.[2]民政福利制度的实施就使得那些社会上最脆弱群体的生存有了保障,由此极大地显示出新生的社会主义制度的优越性,保障了社会稳定.
在计划经济时期的“高就业、低工资”的就业和分配制度下,城镇职工所享受到的无所不包的福利待遇,不仅极大地填补了职工由于低收入而造成的生活上的亏空,改善和提高了他们的物质和精神生活水平,而且使他们切实地感受到当家作主的满足和自豪.
（二）我国现行的社会福利制度
80年代开始的经济体制改革带来了社会结构的巨大变化,传统福利制度日益暴露出一系列不适应新社会环境的弊端：首先,国有企业改革必然使企业成为自主经营的经济实体,它们要与所有企业一起参与市场竞争,在这种情况下,企业尤其是一些老企业,由于背负沉重的职工福利负担,所以难以与新生企业公平竞争,面临更大的破产风险,而且职工所在的企业一旦破产,职工极其家庭能够获得的福利待遇将没有了着落,生活将立即遇到极大困难；其次,企业的福利待遇将企业与职工紧紧地栓在一起（例如单位分配的住房、职工子弟就读的子弟学校等,形成了企业与职工之间的人身依附关系）,不同企业或单位,职工的福利待遇会有很大差异,有些单位职工的福利甚至高于工资,这就阻碍劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一劳动力市场的形成；第三,优厚的福利待遇由于是平均分配,所以不但没有发挥它激励劳动者积极性的功能,反而助长了人们的懒惰和依赖心理,影响企业的效率和发展；第四,经济体制改革带来经济结构多元化,农村人口流入城镇,进入不同所有制企业和单位就业,他们连应当享受到的社会保险待遇都享受不到,何谈享受社会福利待遇,这种从制度建立之初就对农民实行的不平等待遇,在社会主义市场经济下不能再延续下去,否则会继续扩大城乡差距,城乡隔离的二元社会经济结构也无法打破.可以看出,在市场经济下,传统福利制度不但不能适应不同社会成员的需求（我国现有的社会福利服务只能满足5%的社会需求,这里的社会福利服务主要指为老年人、残疾人提供的养老和寄养机构）,而且直接对企业的发展,最终也对整个经济的发展产生影响,也会酿成社会不稳定因素.改革传统的福利制度势在必行.
1993年4月,民政部发布了《国家级福利院评定标准》,同年8月,民政部又发布了《社会福利企业规划》.1994年12月,民政部发布了《中国福利彩票管理办法》.1997年4月,民政部与国家计委联合发布《民政事业发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要》,指出,残疾人可以由过去单一的在福利企业就业改变为在福利企业或分散就业.1999年12月,民政部颁布了《社会福利机构管理暂行办法》.从这些法规可以看出,无论是社会福利院和社会福利企业的发展,福利资金的筹集,还是残疾人就业,社会福利机构的管理等,民政部门作为我国福利事业的主管机构将把我国的社会福利事业逐步从官方举办引向社会举办,并按福利需求设立福利项目,例如将原来单一的以集中收养孤寡老人的养老院,按照老年人的不同需求设立养老院、老年公寓、老年护理服务、老年家政服务等福利项目,并面向所有有福利需求的老年人.民政福利的社会化不仅使民政福利走出封闭,而且提高了民政福利机构的效率.与此同时,社会办的福利机构也在迅速发展.尤其是社会办的社会福利企业,其发展势头甚至超过了官办福利企业,有数字表明,到20世纪90年代末,官办福利企业占福利企业总数从65%下降到14%,社会办的福利企业从35%上升到86%,就业的残疾人数占到福利企业就业残疾人总数的84%.
企业职工福利改革,在初期,通过实行承包责任制,将企业的福利设施对外开放.到了20世纪90年代,在大力发展第三产业的社会背景下,在承包责任制的基础上,绝大多数企业和单位打破过去封闭运行的模式,成立了面向社会、有偿服务的劳动服务公司,并逐渐与原单位脱钩,成为独立的经济实体并参与市场竞争.例如,绝大多数的房修公司、托儿所、幼儿园、理发店等都是从原来的企业或单位剥离出去的、自负盈亏的经济实体.
住房福利改革,1989年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》后,城镇居民福利分房开始向住房商品化、私有化方向改革.1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》,规定以标准价出售公房,1998年底,中央政府宣布停止企事业单位的福利分房后,职工按标准价购买了住房.同时确立了由单位和职工各缴费50%的住房公积金制度,并为职工建造和出售经济适用房.有些城市为居民提供廉租房或房租补贴.
教育福利改革,让人们感到压力的是从20世纪80年代开始将原来高等院校的助学金制度改为贷学金制度,后来高校学费一路攀升,城市重点中小学校也要收取赞助费.农村义务教育由于失去集体经济的支持而将负担转嫁到了农民身上.由于计划经济时期平均主义的分配制度被打破,人们的收入出现了差距,一部分人先富了起来,收费昂贵的私立学校应运而生,先进的教学设备、优秀的师资、独特的教学方法,为富人的子弟提供了优越的就学机会.从幼儿园到大学的多种办学模式,开辟了教育领域的竞争局面,为培养出适应时代发展要求的学生提供了可能.
随着国有企业改革的不断深入,国有企业及其职工的数量有了较大的减少,加之国有企业和国家机关、事业单位职工的福利事业逐步走向社会化,因而,单位和企业对于社会福利事业的投入大大减少,负担大大减轻.与此同时,国家和社会举办的福利事业在迅速发展,不断满足不同社会成员对于福利项目的需求.我国社会福利事业的改革虽然没有社会保险改革进展快、步伐大,但是它正在缓慢地朝着社会化、规范化的方向发展.
健全和完善社会保障制度是构建社会主义和谐社会的必然要求
社会保障与社会和谐的正相关关系,决定了我们在构建社会主义和谐社会的过程中必须高度重视社会保障制度建设,通过健全和完善社会保障制度来化解现实生活中的问题和矛盾.
改革开放以来,我国国民经济持续快速发展,城乡居民的收入水平与生活水平大幅度提升,社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设取得了巨大成就.然而,现实生活中也存在着一些值得重视的社会问题,如贫富差距偏大、劳动关系失衡、流动人口（主要是农民工）权益得不到有效维护,以及城乡差距与地区发展差距拉大、不同社会群体存在一定利益矛盾等.这些问题均与社会保障制度的不健全、不完备直接相关.
自上个世纪80年代中期我国开始社会保障制度改革以来,社会保障制度已由计划经济条件下的国家负责、单位包办、封闭运行的制度安排,转向社会主义市场经济条件下的责任共担、社会化的保障体制.然而,我国社会保障制度尚处于转型过程之中,由于体系的不完善、制度的不健全,尚未全面地发挥出其缩小差距、化解矛盾、促进社会公平和实现共享发展成果的功能作用.这种状况显然不适应构建社会主义和谐社会的需要.在缩小贫富差距方面,主要是困难群体得不到有效援助,城市居民最低生活保障制度因保障功能仅限于食物保障而无法缓解贫困家庭的其他生活困难,乡村贫困人口缺乏制度化的生活保障机制,从而难以使贫富差距偏大的局面得到扭转.在协调劳动关系方面,主要是对劳动者的权益保护不够,如一些企业或雇主不仅不为劳动者提供必要的劳动保护与职业福利,甚至也不参加法定的社会保险.据统计,截至2004年底,在7.5亿多就业劳动者中,只有1.2亿多人参加了基本养老保险；在1.4亿老年人中,只有4100多万人享有退休养老金；在5.4亿多城镇人口中,只有1.2亿多人参加了基本医疗保险；参加工伤保险的劳动者还不到7000万人.这些数据表明,我国社会保险制度的覆盖面仍然很窄.这种状况不仅不利于按照公平的原则来调节劳动关系,而且还可能加剧劳资矛盾.此外,城乡之间差距的持续扩大,与国家教育福利、卫生福利及其他社会保障资源长期向城镇居民倾斜直接相关.现阶段经济社会发展的不协调,与老年人、残疾人和妇女儿童福利事业以及公共卫生事业等的发展滞后直接相关.
因此,构建社会主义和谐社会的过程,同时也应是健全和完善社会保障制度的过程.健全和完善社会保障制度是促进社会和谐、构建社会主义和谐社会的必然要求.