电子政务对政府管理改革创新有什么意义

电子政务对政府管理改革创新有什么意义
电子政务对政府管理改革创新有什么意义

电子政务对政府管理改革创新有什么意义
推动电子网络政府,从国际社会来看,一个国家推动政府信息化,首先是为了提高本国政府的管理能力和服务能力,政府能力提升后,就能提升国家在国际社会中的竞争能力.从这个意义上讲,推动电子政务、推动政府信息化意义重大.具体来讲,在中国目前条件下,加快政府信息化的步伐,加快构建电子网络政府,至少有六个方面的意义.
　　第一点,推动政府信息化,有利于迎接加入世贸组织后对政府管理提出的挑战.我们从加入世贸组织以后,对中国的经济社会发展带来了很大机遇,也使我国整个经济社会,特别是经济更好地与世界经济融为一体,给我们带来了很大的发展机遇.但是也应该同时看到,加入世贸组织以后,确实对于我们的政府管理提出了一系列严峻的挑战,这些挑战,表现在以下这么几点.首先加入世贸组织以后,对于我们政府制定的公共政策提出了严峻的挑战,也就是说过去中国没有加入世贸组织以前,在公共政策的制定方面,完全可以考虑中国特色,可以不过多的顾及到国际贸易组织的一些规则,但是加入世界贸易组织以后,就再不能这样继续了,政府在制定公共政策的时候,包括制定法律也好、行政性法规也好,要充分考虑到国际贸易组织的规则.也就是说,制定的法律法规不能违反世贸组织的基本规则,所以对于我们政府的管理的影响是很深远的.加入世贸组织以后,我们首先抓紧对过去已经制定法律法规的修订,凡是与世贸组织规则相违背的,不吻合的,我们都要拿掉,或者要修改,有的甚至要废除,对于未来我们制定公共政策,包括制定法律、法规,必须按照世贸组织的规则来进行,这是加入世界贸易组织以后,对我们政府管理的第一大挑战.第二方面,加入世贸组织以后,对我们政府管理的公共服务也提出了很大挑战,过去中国政府,在提供公共服务时,基本是一种政府垄断,直到加入世贸组织以前,还有好多垄断领域,比如铁路、邮电、民航、电讯、电力、金融、保险,这些领域在加入世贸组织以前,大体是政府垄断的领域.加入世贸组织以后,要逐步开放服务贸易,过去我们开放了技术贸易、货物贸易,但是在服务贸易领域采取了比较谨慎的态度,加入世贸组织以后再不开放就不行了,要按照承诺的时间表逐步开放这些领域,政府在公共服务领域要逐步开放,不仅像内资开放,还要向外资开放,这对于过去长期垄断这些领域来讲,应该说提出的挑战是很严峻的.,加入世贸组织前后,我们加快了相关垄断领域的改革重组步伐,比如电力、发电和输电分开,电讯南北分开,金融加快了商业化银行改革的步伐等等,这些都是我们应对入世在公共服务领域所采取的举措.第三方面,就是对我们的就业,对人生竞争带来了很大的压力.大家一个共同看法是,中国加入世贸组织以后,从长远来讲伴随着大量的外资进入中国,给我们带来很多就业的机会,但是就短期来看,因为大量的外国资本引入中国以后,我们的国有企业在和外国资本竞争时,至少在竞争初期有可能不是人家的竞争对手,有些企业可能要败下阵来,这样有可能在加入世贸组织初期,我们的国有企业在竞争过程中处于劣势,这样就有可能导致更多的国有企业职工下岗,有可能加剧我们的就业形势.目前我们政府管理中一个很重要的问题,就是就业压力很大,成为整个经济社会生活中最突出的问题,就的压力越来越大,如果说很多国有企业的职工在入世初期还要下岗的话,这给我们就业的形势压力更大,与此同时,伴随外资的进入,在优秀人才的增长方面,我们也面临强大的压力,这是入世以后第三个方面对政府的挑战.第四方面,加入世贸组织以后,对政府管理的方式提出了很多挑战,比如过去大量行政手段的应用,我们公开性、透明度比较低,审批的范围很大,审批很繁琐,审批制的自由裁量权很多等等,行为不规范,这都是政府管理方式方面存在的问题.这些问题和我们加入世贸组织所做出的承诺的差距是比较大的,能不能依法行政,能不能提高政府管理的透明度,能不能减少行政手段的应用,能不能减少过多的干预,已成为我们改变政府管理方式,应对入世一个非常重要的问题.通过构建政府信息化,推动电子政务,改变政府管理方案,提高政府管理的透明度、公开性,提高政府管理的效率等,可以把政府管理存在的问题得到更多解决,这对提升我们政府管理水平和服务能力,使政府管理适应加入世贸组织后带来一系列的挑战意义重大.
　　第二点,通过推动政府信息化构建电子网络政府,可以提高政府决策的科学性、及时性、有效性.政府决策我们过去主要是大量的决策失误,造成大量的重复建设,造成巨额的国家财政资金浪费,有人说,如果能把决策失误造成的损失减少的话,一年可以节约大量的资金,所以推动政府信息化,特别对于高层政府机构可以构建一个决策支持系统,虽然它不能完全代替决策,但是它可以降低决策者的风险,提高决策者的科学性、及时性、有效性,就可以减少大量的重复建设,减少大量的财政资金浪费,这对于政府管理意义非常重大.
　　第三点,通过推动政府信息化构建电子网络政府,可以真正提高公共服务的质量,提高政府的服务水平,增强政府的服务能力,我们现在政府管理正在朝一个以管理管制向服务的方式转化,政府提供的服务能不能是高质量的,是公众满意的,成为一个非常重要的考核指标.如何才能够提高政府的公共服务水平,公共服务的能力呢?改善的途经可能是多种多样的,但是推动电子政务建设,推动政府信息化,给企业、公众在网上提供一站式的服务,在线服务,这不仅可以大大地减少政府的办事时间,而且能够提高它的公开性、透明度,这对于改善政府的公共服务,改善政府和公众的关系,提升政府的形象,意义非常重大.
　　第四点,通过推动政府信息化、构建电子网络政府,可以实现资源共享,降低政府的行政管理成本.电子政务的最高境界有四句话,就是互联互通,资源共享,信息安全,在线服务.互联互通并不是说所有的政府部门上下左右都要互联互通,而是说在公共管理活动中,政府部门上下左右之间需要互联互通的,能够实现互联互通,需要资源共享的,能够实现资源共享,这样就可以减少很多信息采集成本.如人口数据,一个权威部门采集的人口数据,能够跟各个其他政府部门所共享,那么其他部门,就不需要再花更多的人力、资金、物力去采集人口数据,用一个共享的人口资源数据,这样节约很多资金,也节约很多时间,所以说实现了互联互通,实现了资源共享.从政府管理的发展来讲,确实能够降低政府管理成本,而电子网络政府,政府信息化,在这方面是大有可为的,通过对信息的有效管理、有效处理,提高信息资源的共享程度,可以给国家降低大量的管理资金.
　　第五点,通过推动政府信息化,构建电子网络政府,能够提高公务人员的整体素质.也就是说公务人员必须提高计算机应用水平,增强政府信息化,电子政务的支持,开拓视野,改变观念,才能适应电子网络政府对公务人员的基本要求,如果不具备这些基本素养,如计算机办公软件不会操作,计算机的基本技能都没有,那么你就很难适应公务员岗位要求,可能就要被淘汰.所以,通过构建很多电子政务的应用系统,不仅仅改变政府官员的观念,增加很多的知识,而且可以大大提高信息化技能,包括计算机的技能,如果不会,迫使你接受培训,这对提高我们队伍的整体素质有意,公务员整体素质应影响深远.
　　第六点,通过推动政府信息化,构建电子网络政府,能够拉动中国IT企业、IT产业的发展,特别是拉动中国应用性软件产业的发展.中国是一个大国,但是我们的应用软件业,整体上和印度还差距比较大,印度也是一个人口大国,它的经济实力目前和中国比,还有比较大的差距,但是为什么印度的软件业,特别是应用软件业很发达呢?它大量地运用软件业,软件产品可以出口,我们现在和它比还有很大的差距.我们推动信息产业的发展有很多渠道,通过政务信息化能够拉动中国IT产业的发展,这是一个非常重要的途经,特别是带动我们应用软件业的发展,因为搞电子政务好多应用性软件是不能够完全依赖国外的,需要靠我们国家的这些IT企业来开发,所以说推动政府信息化不仅可以拉动IT产业的发展,更重要的可以带动中国应用性软件产业的发展,那么这个意义就很大了,而且可以带动中国社会信息化的发展,这是第一个观点,即推动中国政府信息化,构建中国式的电子网络政府,在当前来讲它有很重要的意义.
　　第二个方面,我们在分析中国政府信息化,构建电子网络政府的意义所在这个问题时,也会看到中国在政府信息化的过程中,在电子政务建设中,还存在一些比较突出的问题,这些问题可以概括为两大方面,通过我们对中国电子政务、政府信息化的发展,大体有两个方面目前值得关注,一方面是客观方面的问题,从客观来讲,主要存在四方面问题,第一,行政管理的复杂性,行政体系的复杂性决定了电子政务应用体系构建的复杂性；第二,过去这些年,我们在政府信息化的发展过程中,总体上看,没有制定好总体规划,标准化问题也没有得到高度的关注；第三,整个社会信息化的水平比较低,在一定意义上也制约了中国政府信息化的发展；第四,我们的信息安全、政务信息安全的一些问题还没有得到解决.重点把第一个问题做个解释,电子政务的构建,电子政务应用系统的构建,绝不能过于简单,它是一个非常复杂系统.为什么电子政务的应用系统有它自身的复杂性呢?关键是政务管理本身是一个非常复杂的过程,每一级政府都设了很多部门,这些部门各有各的分工,各有各的职权,各自行使各自的权力,但是他们又绝不是孤立的一个系统,它要左右配合、上下连动,这是政务管理,政务信息化,它和电子商务企业运作有重大差别,就不同的国家来讲,一个政府设多少个部门,全世界没有统一标准,部门设置的多少,服从于管理指导思想,比如英国、美国,大体是一个,叫做自由市场经济,这个自由市场经济政府管理的模式就和我们不完全一样,政府总体是管理的比较间接,很少直接管理,而且各个政府部门的设置也比较粗放,不像我们机构设置的那么多,那么细化.举个例子,比如美国的农业部大致相当于中国的三个部,农业部、水利部、林业局；美国的“运输部”相当于中国的三个部,交通部、铁道部、国家民航总局.我们是一种细化的设置机构,人家是一种比较粗放的设置,这样一个大布置的管理,我们设置的比较细,政府和政府部门之间的职能就可能要交叉,就可能影响职能的行使、权力的行使,这对于构建应用性软件,构建电子政务应用系统带来了困难,政务的边界不清楚,职能交叉,那么构建你的系统,应用软件就可能带来麻烦,而我们应用软件的开发是很清晰的,不能模糊,不能说我这次让你一马,你多行使一点权力,下一次我多行使一点,不是这样,模糊不行,在软件开发中必须清晰.所以,我们部门设置比较多,部门之间的职能容易交叉,权力行使容易交叉,那么构建这个系统应该说是一个非常复杂的过程.
　　再比如,政务的实现,如在网上办一个事情,可能不是一个部门来审批,可能有好几个部门都审批这个事情,如在网上注册一个企业,不仅关系到工商部门,还关系到税务部门,要发税务执照,还关系到银行部门,要验资,同时涉及到工商部门、税务部门、金融部门,那么这几个部门能不能在网上互联互通,就决定企业注册能不能在网上办理,这就是一个政务活动,一个政务工作信息化可能要涉及好几个部门,要求这些部门在网上能够互联互通、协同办公,并联审批,如果不能实现这样一种功能,就无法在网上给公众提供信息服务.所以,行政管理体系的复杂性决定了电子政务应用系统构建的复杂性,这是我阐述的一个观点.第二个观点,社会信息化水平比较低,也会影响到电子政务系统的构建和应用.比如美国上网的人数很多,利用网络获取信息的人很多,计算机普及率也比我们高得多,而我们和总人口相比,计算机普及率比较低,直接利用网络的人 数也比较少,到今年6月底,中国12 .6亿人口直接利用网络的人大体是6200万,而在美国2.8亿人口,直接利用网络的人数是一亿五千九百万,我们利用网络人数占总人口不到5％,而美国却有59％的人都在利用网络,它的社会信息化水平比我 们要高得多.所以社会信息化水平的高低,直接会影响一个国家政务信息化的水平,我们提出用政务信息化带动社会信息化,拉动信息产业的发展.这是客观方面的四个问题.
　　电子政务的发展过程,主观方面也有一些问题值得关注,通过电子政务的发展我们看到,在主观方面大体上可以概括四个问题,第一个问题,我们整个公务员队伍,现在涉及540多万人,加上党群机构就是800万人,这个观念有待转变,要从观念上、思想上来接受电子政务这种治理方式,要接受政府信息化带来的政府管理上的变化,如果从观念上、理念上不接受,那么推动政务信息化就会造成大的障碍,第二个问题,传统政务运作管理的过程和惯性.不管国外也好,中国也好,整个是一个传统政府的管理模式,这种管理运行,手段已经延续了很多年,数百年的历史,要通过信息化、电子政务的构建来改变传统政务的运作,改变这种逐年的管理方式手段,是有相当的难度.第三个问题,我们公务员整体队伍的素质不高,特别是信息化、信息技能方面的技能整体上比较差,水平比较低,这对于政务信息化的推进,电子网络政府的构建是非常大的问题.因为,系统构建得再好,软件开发得再适用,如果没有一大批训练有素的公务人员来掌握、使用和应用的话,这些系统再好也是没有用的,从这个意义上讲人的因素是第一位的,是最重要的.最后一个问题是我们的法制建设整体滞后,电子政务、电子网络政府的发展,政府信息化的发展,要求必须有一个法制配套的基础,即电子网络政府必须有一个外部好环境,这个环境有很多因素构成,其中一个非常重要的因素,就是法制建设要及时跟进.
　　比如信息公开,如果国家没有信息公开条例,或者没有信息公开法,那么构建电子网络政府,哪些信息需要公开,哪些信息可以不公开,就无法可依了,就有很大的人为性,我认为需要公开的就把它公开,我认为不需要公开的,就不让他公开,给官员的主观意志提供了很大的空间.国外都有信息公开法、信息披露条例,你该公开的不公开,你是违反法律的,国外叫阳光方案.我们国家到目前为止还没有制定一部信息披露、信息公开方面的法规,前不久广州市政府制定了一个全国第一家地方政府制定的信息公开条例,可能是全国第一个.从国家来讲,正在抓紧有关信息公开条例的制定,最终可能要上升到国家的信息公开法.如果没有这个法律支撑的话,电子政务的构建,几乎是寸步难行的,因为构建了系统后,要在网络上公布信息,就有一个法律依据的问题.
　　再如电子签名、电子签章,现在在物理形态下,这个公章动不动都可以假冒了,被别人开一个假章子使用了.将来,我们构建的电子网络政府,构建的电子政务,要通过虚拟化的章子出现,就是网络上要出现签章,签名,领导的个人签名,要出现公章,那么网络上的章子能不能是一个真实的,能不能是没有一个被篡改过的,能不能保证公章的完整性,保证它的不可抵赖性,成为一个非常关键的问题.这是两个问题,不仅要解决网络章子的法律依据问题,盖好的网络章子要有法律效力,一旦要出现纠纷后,网络上盖的签名和签章有法律效力.第二,能不能不被假冒,如果这些都是电子政务建设,或者说政府信息化的法制环境,不解决相应的立法,电子政务、政府信息化推进到一定程度就很难再继续进行了,从这个意义上讲,加强电子政务的立法,政府信息化的法制建设,使政府信息化有一个好的法律环境,也是电子政务发展中必须认真解决的一个问题.
　　第三个方面,要在政府管理创新中推动电子政务的发展,它的作用所在,前面内容已经说明了重要性,我们在构建电子政务,推动政府信息化时,一定要和政府管理创新、行政体制改革要紧密结合起来,如果没有这样的紧密结合,我们就可能构建一些失败的系统.如何才能使政府信息化、电子政务的建设和政府管理创新紧密结合起来呢?这里面有几个观点值得关注.
　　第一点,作为广大公务员来讲,要树立一种新的政府管理观念,这种新的政府管理理念,观念,主要表现在三个层面上.第一,政府对社会的管理服务,政府对社会承担的责任是有限度的,叫有限责任政府的行为理念,政府对社会不承担无限责任,对社会承担的是一种有限责任,不能够像计划体制下,政府扮演一种全能政府的角色,政府管理的事项无所不包,要改变这种全能政府的观念,政府对社会承担责任是有限度的,这是一种新的观念.第二,要坚持政府管理创新,就要坚持由管制、管理走向服务的新观念,在计划体制下,政府对社会更强调它的管制、管理,而淡化服务；在市场经济下,特别是今天,计划体制下管制的色彩几乎不太存在了,主要是两种职能,就是管理职能、服务职能,管理、服务两者之间,要逐步的更强调服务,政府要强调对纳税人服务,对社会公众,对企业提供永久的服务,树立一种新的服务理念.第三,要逐步树立一种成本效益理念,投入产出理念,政府管理虽然是一种公共管理,不以盈利为目的,花的是老百姓纳税人交的钱,即使如此,政府管理、公共管理仍然应该强调投入产出,强调成本效益.也就是说,公共管理、政府管理、公共服务绝不是可以不讲成本,最大限度的降低管理的成本,降低管理服务的投入,是一种新的管理,也是国外经过20多年的政府改革,在全世界掀起了一种比较新的管理理念.我们要把政府管理创新和电子政务的构建,政府信息化推动紧密结合起来,对于广大公务员来讲,首先要接受这种新的管理思念,这对我们是非常非常重要的.
　　第二点,我们要把电子政务的推进,把政府信息化系统的构建与政府管理创新相结合,就要深化行政体制改革,最终要建立起中国的公共行政体制.这种公共行政体制,有几个关系需要认真来解决.
　　第一个问题,是合理的政府职能定位,不同政府、不同层级政府,比如中央政府、省市政府、县区政府,直到乡镇政府,这些不同层级的政府,职能的实现形式是有差异的,所以建立公共行政体制,首先要有一个合理的政府职能的定位,这是非常重要的.这和政府管理创新也是息息相关的,在这个中间,要解决好政府职能的合理定位,构建好公共行政体制,最突出的就是要解决好三种关系.一是所谓的政府与市场的关系,要解决好政府与市场的关系,从整体上来讲,要减少政府对市场的干预,降低市场的门槛,也就是说市场能够解决的问题,尽量要让市场来解决,政府要最大限度的减少对市场不必要的干预,在中国目前这样的条件下,要解决政府和市场的关系,关键是解决两个问题,第一个问题,如何搞好国家的经济布局,解决好国有经济计划有序的从竞争性行业退出的问题,这个是一个比较重要的问题,从国家的经济结构布局来讲,一方面要靠国家的力量,靠政府的力量来调解市场经济活动,使国家经济结构能够保持到一个比较合理的科学的状态.另一方面,我们也要借用市场的力量,市场能够解决的问题,政府尽量少干预,要依靠市场的力量解决我们在经济结构中存在的一些问题,比如在计划体制下,我们搞了很多国有企业,这些国有企业有规模很大的,也有规模很小的,就是大量的经济成分是以国有经济为主,但是搞了市场化改革以后,我们越来越看到,国有经济不能全面促进,国有经济可以在一些公共领域存在,但是对大量的竞争性行业,国有经济就尽量少作为,或者无作为,大家看到,我们正在有计划的从竞争性的领域中退出,通过对国有经济的改制、改组,使经济结构更加优化,使国有经济焕发新的活力,这是要解决的第一个问题.
　　第二个问题,是要有一个科学合理的职能配置,解决好政府和企业的关系,除了平常所说的要减少政府对企业的干预,现在从中央政府来讲,把直接管理工业经济的部委几乎都撤销了,直接管理工业的部门几乎大量都撤销了,撤销了以后,仍然有一个如何减少对企业不必要的干预,特别对于原来国有企业如何加强国有资产管理问题.大家看到,2003年,国务院的机构改革,成立了国有资产监管委员会,把原来国家经贸委撤销了,把它的职能一部分放在了国家发展与改革委员,一部分内贸职能放在商务部,主体职能建立一个国有资产管理委员会,使管资产、管人一体化,解决了管资产、管人相分离的现象,这对构建新型的政府和企业的关系,加强国有资产的管理,应该会产生很深刻的影响.
　　第三个问题,是要合理的政府职能定位,解决政府和社会的关系,在市场经济条件下,要鼓励行业协会的发展,更多的发挥社会中介系统它的作用.要结合好政府信息化与政府管理创新两者之间结合好的关系,找好结合点,在政府职能、公共行政体制创立中,第一个值得关注的问题,合理的政府职能定位.建设公共行政体制第二个所要解决的问题,是要更好地调整政府组织结构,使政府的组织、结构的设置逐步按照国际惯例朝着大布置的方向发展,这个非常重要.西方市场经济比较发达的国家,政府管理多数实行的是一种大布置的管理,所谓大布置的管理,打个比方讲,比如我们家给小孩儿过生日,买了一块蛋糕,这块蛋糕如果吃的人很多,中间分割的刀子就很多,吃的人很少,就简单分割两刀子,那么分割的越多,每块的面积越小,分割的越少,每块的面积就越大,那么和大布置,和部门设置的管理的差别就在这儿.在市场经济比较发达的国家,一般都使用的是一种大布置的管理,那么中国为什么现在相对的部门设置还比较多呢?因为我们是从计划体制下条条管理、部门管理衍变过来的政府组织架构,我们虽然已经市场化改革搞了多年,但是要想使政府组织结构,组织部门的设置走向大布置还有一个过渡.所以从电子政务的构建来想,从细分构建来想,大布置的构建可能比这个部门设置的过多过细构建要容易一点,我还正处在这个过程,包括中央和地方政府机关改革,也是一个逐步走向大布置管理的趋势.在这中间,我们也正在不断的采取行政管理体制方面的一些措施,包括行政改革方面的措施,这些都会直接的响到电子政务系统的构建,也会影响到信息化的过程.这是政府管理体制创新的第二个方面,构建公共行政体制.
　　再一方面,就是要把电子政务建设和政府管理体制改革创新相结合,进行深化审批制度的改革.现在我们这套审批制度是计划体制的产物,也是条条专政、部门管理的产物.实际上,西方国家在政府管理过程中间也都用审批管理手段,至少到目前为止还没有一个国家、政府对社会的管理,经济的管理任何审批都不用,但是和国外、特别是发达国家审批管理相比,我们审批制度的弊病是显而易见的,是很显然存在的,我们审批的范围过宽,审批过程中缺乏程序,审批的项目过多,审批过程中公务员的自由裁量权过大,最后审批实际上成为政府管理出现腐败非常重要的温床.建立公共行政体制,推动政府管理创新,各级政府都在推动审批制度改革,减少审批项目,降低审批门槛,规范审批程序,削弱公务员在审批过程当中的自由裁量权,都是我们构建电子政务应用系统非常重要的条件.实际上,推动审批制度改革和电子政务、构建电子政务应用系统,推动政府信息化这两者关系是非常密切的.再一点就是要改变政府管理方式,坚持依法行政,减少行政手段的运用,更多运用经济法律的手段,提高政府的公开性、透明度和公正性,包括前面讲的要配合信息公开法,信息公开条例的颁布制定,通过构建信息系统,构建电子政务的应用系统,促进政府工作方式的转变.
　　最后一点,按照信息化的要求,改革政府组织机构和政务流程,构建电子政务应用系统一个重要的方面,就是要引起政务流程的重新构建,甚至引起政府组织结构的重新调整,通过电子政务的构建,促进政务流程的重新构建,也有必要调整我们的组织结构,这样对于提高政府管理的水平,推动电子政府管理的创新,都是非常有意义的,这才是在政务信息化构建中和政府管理体制创新这两者找到一个最佳结合点的选择.